Районні ради та територіальні громади: в пошуках балансу

Районні ради та територіальні громади: в пошуках балансу
З якими проблемами зіткнулися нові укрупнені районні ради та які шляхи вирішення пропонуються - в черговому матеріалі Аналітичного центру "Обсерваторія демократії".

Субрегіональний "шпагат" між громадою та областю

У 2014-му році в Україні було розпочато реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, що охоплює три рівні адміністративно-територіального устрою:

базовий (адміністративно-територіальні одиниці - громади); районний (адміністративно-територіальні одиниці - райони); регіональний (адміністративно-територіальні одиниці - області, Автономна Республіка Крим, Київ і Севастополь).

Реформа мала на меті забезпечення доступності та якості публічних послуг, оптимальний розподіл повноважень між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування, а також визначення необхідної територіальної та ресурсної бази. Однак на сьогодні необхідні етапи реформування були реалізовані лише частково. Прийняті місцеві бюджети на 2021-й рік поставили питання про функціональну "суб'єктність" проміжного рівня у вигляді районних рад.

Перерозподіл (який відбувся багато в чому саме за рахунок районного рівня) ресурсів та повноважень, а, відповідно, і "центрів впливу" місцевого самоврядування, на користь базового рівня сприяє перетворенню райрад на "зайву" надлишкову ланку у відносинах громад та регіону. І укрупнення районів (замість 490-та районів в Україні стало 136) у цьому сенсі мало що змінює.

Ключовим публічним аргументом на користь збереження субрегіональної ланки виступає необхідність реалізації на території району проектів, що виходять за межі окремих громад і передбачають кооперацію між ними. Це можуть бути, наприклад, пасажирські перевезення, функціонування сміттєзвалищ тощо.

Але насправді, механізм, що дозволяє організовувати та реалізовувати проекти між різними громадами без залучення зайвих посередників, принаймні юридично, існує. Ще у 2014-му році Верховною Радою був прийнятий Закон Про співробітництво територіальних громад. Він саме був покликаний створити основу "для кооперації ресурсів органів місцевого самоврядування з метою вирішення спільних проблем життєдіяльності територіальних громад на місцевому рівні, більш ефективного надання послуг місцевому населенню, створення спільних об'єктів муніципальної інфраструктури для декількох територіальних громад".

Опублікована Мінрегіоном статистика поки що не вражає обсягами прямого співробітництва, але враховує лише ті проекти співробітництва, про які домовились утворені після місцевих виборів 2020 року територіальні громади. У той же час у Реєстрі договорів про співробітництво територіальних громад можна знайти 651 договір співробітництва, починаючи з грудня 2014-го року.

До речі, станом на 22 лютого останній запис у Реєстрі безпосередньо стосується Харківщини: Пісочинська селищна та Південна міська ради уклали договір про спільну реалізацію проекту "Співпраця громад для створення комплексу профілактично-діагностичних заходів по ранньому виявленню онкозахворювань у жінок". Взагалі, якщо проаналізувати укладені в цьому році договори, то вони, переважно, стосуються спільного фінансування проектів у сферах надання соціальних послуг, освіти, медицини.

З іншого боку, в Українській асоціації районних та обласних рад наголошують, що закону про співробітництво громад недостатньо, і "для вирішення масштабних соціальних питань необхідні районні ради". Президент Асоціації Сергій Чернов пообіцяв "не заспокоюватись, доки районним радам не дадуть належних умов для роботи". А умови ці, якщо говорити про районні бюджети, дійсно змінилися у порівнянні з минулими роками.

Європарламент визнав децентралізацію однією з найуспішніших реформ в Україні, - Кабмін

За крок від банкрутства

17 вересня 2020 року Верховна Рада України прийняла Закон "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України" № 907-IX. По суті, він перерозподілив джерела бюджетних надходжень від районів на користь бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Також цим Законом районні ради були виключені з механізму горизонтального "бюджетного вирівнювання" і були фактично відсторонені від коштів Державного бюджету.

Наступним кроком стало прийняття 15 грудня минулого року змін до Бюджетного кодексу, які обумовили передачу об'єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальних громад. Станом на 19 лютого 2021 року, згідно з даними моніторингу Мінрегіону, загалом по країні районними радами прийняті рішення щодо передачі вже 98,4% таких об'єктів. У Харківській області ситуація наступна: прийнято рішення районних рад про передачу 99,5% об'єктів, а також прийнято рішення рад громад (надання згоди) про взяття на баланс 99,2% об'єктів.

Джерело: Моніторинг передачі об'єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальних громад

Таким чином, районні ради лишилися левової частини свого фінансового "базісу", при тому, що "надбудова" конституційних повноважень та відповідальноті залишилася у повному обсязі. Більшість районних рад акцентують, що наявного фінансування не вистачає навіть для утримання апарату, вже не говорячи про якісь повноваження та функції. У Харківській області, за оцінками Української асоціації районних та обласних рад, мінімальні видатки на утримання районних рад в розрахунку на рік складають 2,5 млн. грн. без урахування виплат звільненим працівникам ліквідованих районних рад. При цьому, виходячи з затверджених районних бюджетів на 2021 рік, їхні власні доходи складають:

Богодухівський район - 605 тис. грн.;

Ізюмський район - 635 тис. грн;

Красноградський район - 767 тис. грн.;

Куп'янський район - 200 тис. грн.;

Лозівський район - 40 тис. грн.;

Харківський район - 227 тис. грн.;

Чугуївський район - 1270 тис. грн.

В якості певного "рятівного кругу" можна було б розглядати залишки коштів, що утворилися в результаті укрупнення районів. За розрахунками Держказначейства по всій країні вони складають 3,4 млрд грн. при потребі у додатковому фінансуванні райрад у розмірі 747,0 млн. грн. Але:

по-перше, розподіл залишків між районами є дуже нерівномірним; по-друге, цей ресурс буде наявним лише у поточному році.

У своєму листі до голови Верховної Ради Дмитра Разумкова представники районних рад пропонують збільшити джерельну базу власних доходів районних бюджетів за рахунок:

3% податку на доходи фізичних осіб (на відповідній території); 1% рентної плати за користування надрами (нафта, газ, газовий конденсат); 3% плати за землю на відповідній території; 3% єдиного податку.

Фактично, мова йде про те, щоб забрати ці відсотки з бюджетів територіальних громад. Також у цьому листі міститься пропозиція конкретизувати видатки районних бюджетів. У запропонованому переліку багато позицій (наприклад, у сфері освіти та медицини), які наразі утримуються громадами, але завдяки освітній та медичній субвенціям з держбюджету. Судячи з усього, райони воліли б повернути себе до структури перерозподілу цих субвенцій як проміжну ланку між державним бюджетом та громадами.

Конституційний "камінь спотикання"

Формальним аргументом на користь районних рад може слугувати частина друга статті 143 Конституції: України: "Обласні та районні ради ... затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів". Тобто, в тексті Конституції є прямі посилання на те, що районні бюджети формуються з коштів державного, і вже потім розподіляються між громадами. Цей алгоритм протирічить існуючим прямим відносинам територіальних громад з держбюджетом та логіці децентралізації, але де-юре він не втратив чинності.

Можна припустити, що при обговоренні подальшої долі районних рад як інституту місцевого самоврядування, чий функціонал "провис" між громадою та регіональним рівнем, бюджетна "дискрімінація" була не самим радикальним сценарієм, що розглядався. Але тут в дію вступає конституційний запобіжник.

Розділ XI Конституції України відносить районні ради до органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Районні ради обираються жителями району на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень (якщо депутати обрані на чергових виборах) становить п'ять років.

До повноважень районних рад, закріплених у Конституції, зокрема, належать затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних районів та контроль за їх виконанням, а також затвердження районних бюджетів.

Таким чином, можна констатувати, що параметри функіонування районних рад досить міцно вплетені у конституційну тканину. Відповідно, необхідним є не лише внесення змін до закону про місцеве самоврядування, як це сталося, наприклад, з інститутом старост (більш детально у матеріалі "Інститут старост: логіка та напрямки трансформації"), але й внесення змін до Конституції.

"Префект" без префектури: як реформують виконавчу владу на місцях

Поточна дорожня карта

Зараз у сфері реформуваня місцевого управління та самоврядування склалася дещо патова ситуація. З одного боку, реалізація наступного етапу децентралізації, пов'язаного з реформою обласного (регіонального) та районного (субрегіонального) рівнів, передбачає внесення змін до Конституції і тому поки знаходиться на паузі. З іншого боку, спроби зробити крок назад до попередньої моделі будуть пов'язані з ризиком великих (у тому числі, політичних) втрат та можуть призвести до "спротиву громад", у порівнянні з яким нинішнє незадоволення "районів" видається набагато "меншим злом".

Як наслідок, на цей момент йде пошук переважно тактичних шляхів нормалізації ситуації, виходячи з наявного балансу політичних інтересів та доступних ресурсів. При цьому констатується, що функції, штати та бюджети районних рад вже не будуть такими, як до передачі повноважень і ресурсів до громад.

Серед актуальних пунктів поточного порядку денного, пов'язаного з функціонуваням райрад, останнім часом Міністерством розвитку громад та територій України були озвучені такі:

внесення змін до законодавчих актів, зокрема, до нової редакції Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", задля чіткого унормування повноважень районних рад та джерел доходів, достатніх для реалізації цих повноважень. Між райрадами та громадами не мають виникати непорозуміння, пов'язані з розмитістю зон відповідальності; порушення питання щодо відновлення державної бюджетної підтримки діяльності районних рад; напрацювання сумісно з Мінфіном і Держказначейством механизмів використання райрадами "переходних" коштів, що знаходяться на їх рахунках; внесення змін до Закону "Про співробітництво територіальних громад" з метою додавання районних рад у перелік суб'єктів співробітництва. Це на думку ініціаторов, дозволить райрадам спільно з громадами вирішувати питання екології, відходів, водозабезпечення, транспорту та інші; врегулювання питання щодо кількості заступників голови, а також апарату райради (за розрахунками Мінрегіону, апарат райради міг би складати до 8-ти посад; наразі середній показник по Україні - 19,3, а є й такі райради, в апараті яких затверджено більше 50-ти посад).

Таким чином, Мінрегіон демонструє готовність до компромісів з районними радами, щоб вирішити поточні питання. Однак яким є стратегічне бачення урядовців стосовно бюджетів і повноважень районних рад - досі залишається незрозуміло.

Висновки

Мізерні бюджети районних рад на 2021-й рік, судячи з усього, стали справжнім шоком як для співробітників апаратів, так і для новообраних депутатів, деякі з яких раніше відмовилися від мандату обласної ради на користь керування районною (приклад, кейс Володимира Кацуби у Харківському районі). Укрупнення районів і формальне входження до них міст обласного значення, ймовірно, створювало у багатьох політиків ілюзію підвищення статусу і впливовості районних рад, тоді як початок 2021-го року ці інституції зустріли з майже порожніми бюджетами і суто декларативними повноваженнями, які де-юре залишились за Конституцією, але де-факто не підкріплені ресурсами.

Наразі склалася патова ситуація, коли відновлення фінансування діяльності районних рад з держбюджету буде суперечити заявленій логіці реформи, а "бюджетні утиски" райрад - конституційним нормам. Вже зрозуміло, що перехід до нового етапу реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, неможливий без внесення відповідних змін до Конституції. Однак наявність в парламенті консолідованої позиції, щонайменше, 300 депутатів викликає сумніви. До того ж, сама процедура конституційних змін є досить тривалою, тому 2021-й рік, ймовірно, може стати певним "перехідним періодом", а зміни внеситимуться до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Наразі, фактично, триває політична боротьба районних рад за хоча б часткове повернення своїх колишніх бюджетів. Інтереси "районів" тут потрапляють у протиріччя з інтересами громад - показово, що в листі до спікеру парламенту Українська асоціація районних та обласних рад пропонує до власних доходів районних бюджетів віднести ті кошти (частково), які наразі наповнюють бюджети громад. При цьому пряма конфронтація з громадами політично невигідна районам - це виглядає як ревізія децентралізації. Компромісне рішення, до якого, судячи з останніх публікацій, схиляються у Мінрегіоні - надання районним бюджетам допомоги з державного бюджету - стратегічно нічого не вирішує у питанні, для чого країні районні ради і чим вони повинні опікуватися.

Найпоширеніший змістовний аргумент стосовно необхідності районних рад апелює до тих проблем, які "замалі" для регулювання на рівні області, але "завеликі" для розв'язання громадами самотужки. Однак прийнятий ще в 2014-му році Закон "Про співробітництво територіальних громад" (і численні кейси таких договорів про співробітництво), за логікою реформи, як раз і покликаний заповнити цю нішу між регіоном та окремою громадою.

Інституційний конфлікт громад і районів по всій країні ризикує стати постійним, якщо не буде чітко врегульований центральною владою у нормативно-правовому полі. Зрозуміло, що будь-яке скорочення викликає спротив (як і будь-які спроби зменшити ресурсну базу для певної інституції) - однак тактика "латання дір" з держбюджету не вирішує проблему, а лише виграє трохи часу за рахунок коштів платників податків.

Матеріал підготовлений в рамках проекту "Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine", який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов'язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру "Обсерваторія демократії".




Давайте дружити у Facebook!


Останні новини