Санкції РНБО: коли дуже хочеться, а не можна… навіть якщо ти Президент


Навесні президент Володимир Зеленський увів у дію рішення РНБО щодо санкцій проти 13 контрабандистів та 95 компаній. Наприкінці року у РНБО вже звітували, що бюджет отримав додаткові 71 млрд грн від застосування зазначених санкцій. Проте, експерти стверджують, що їх запровадження з мотивів приборкання діяльності «контрабандистів» не входить до компетенції цих державних інституцій. До кого і в яких випадках можуть застосовуватись санкції та чому цей процес можна трактувати як перевищення повноважень з боку президента та РНБО, розповів Mind старший юрист, адвокат ESQUIRES Віталій Ізвєков.


Доволі чіткі і певною мірою радикальні нещодавні санкційні кроки Президента і РНБО з тектонічною силою сколихнули наше суспільство і як завжди розділили його на два табори: одні захоплюються, інші констатують ознаки узурпації влади.


З початку 2021 РНБО України та Президент активно почали використовувати механізм санкцій до фізичних та юридичних осіб, які передбачають блокування торгівельних операцій, права розпоряджатися активами, блокування фінансових операцій тощо.


Вказані санкції застосовувались як до осіб, причетних до терористичної діяльності, так і до інших категорій як от «контрабандисти», «злодії в законі».


Що передбачає закон про санкції?


До законності цих процедур є великі питання, про які далі. Ключові питання, які доведеться вирішувати Верховному Суду, полягають у тому, як все-таки тлумачити статті 1 та 3 Закону України «Про санкції», що встановлюють коло суб’єктів, до яких можуть застосовуватись санкції та підстави їх застосування.

Дискусія в експертних колах триває: чи передбачає закон можливість застосування санкцій до громадян України, а якщо передбачає – то за яких обставин?


За змістом частини 2 статті 1 Закону України «Про санкції» санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи – нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність.Відтак, санкції застосовуються до суб’єктів, які мають іноземний елемент. Така логіка законодавця є абсолютно виправданою і корелюється із необхідністю створення правового механізму ефективного реагування на зовнішні загрози. Власне, така ж мета закону описана і у його преамбулі, яка дає посил до розуміння його сутності.


Фактично крапку у цьому питанні може поставити і історія ухвалення закону. Проєкт Закону України «Про санкції», підготовлений до другого читання, передбачав можливість застосування санкцій і до громадян України. Проте в остаточній редакції закону, прийнятому парламентом 14 серпня 2014 року, цю норму вилучено з його змісту.


Та РНБО і Президент все ж систематично застосовують санкції і до українських громадян. На жаль, опубліковані Укази Президента України не містять обґрунтування мотивів прийняття таких рішень з точки зору застосування закону, тому однозначного розуміння правової позиції Президента немає. Такий підхід до тлумачення йде у розріз із метою закону, окресленою у його преамбулі, та намірами законодавця, який жваво дискутував на цю тему з Прем’єр-Міністром при обговоренні законопроєкту в парламенті.


Адресність санкцій чітко артикулювалась парламентарями і суб’єкт законодавчої ініціативи ще чіткіше запевнив, що санкції «стосуються тільки держави-агресора, тільки іноземних суб’єктів підприємницької діяльності, тільки іноземних компаній, іноземної агентури і всякої іншої гидоти, яка не дає можливості Україні жити і закону» (цитата зі стенограми 71 засідання Верховної Ради України від 14 серпня 2014 року).


То чи можливе застосування санкцій до громадян України​?


Теоретично, застосовуючи буквальне тлумачення норми та маючи високу внутрішню мотивацію, можна стверджувати, що норми статей 1 та 3 Закону України «Про санкції» передбачають можливість застосування санкцій і до громадян України. На це може вказувати фраза «…а також суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність».


Національне законодавство терористичну діяльність досить детально ідентифікує, що виключає розширене тлумачення такого злочинного явища. Цьому присвячено окремий Закон України «Про боротьбу з тероризмом» та ряд статей Кримінального кодексу України.


Боротьба з тероризмом передбачає застосування спеціальних заходів для попередження, виявлення і припинення терористичної діяльності. Підстави застосування зазначених заходів, порядок та суб’єкти їх проведення також регламентовані.


Головну партію у боротьбі з тероризмом відіграє Служба Безпеки України і саме від її професійності, компетентності та оперативності більшою мірою залежить ефективність такої роботи. Спецслужба законом наділена повноваженнями ініціювати перед судом питання про включення до переліку осіб, пов’язаних з провадженням терористичної діяльності, у разі встановлення певних ознак, які дають змогу об’єктивно підозрювати особу у причетності до терористичної діяльності. 


Такий перелік в Україні ведеться та наповнюється на підставі рішень судів Держфінмоніторингом. Розгляд цих питань здійснюється судами адміністративної юрисдикції за позовами Голови СБУ чи його заступника в порядку статті 284 КАС України. Застосування судового фільтру у ідентифікації особи, яка здійснює терористичну діяльність, переслідує мету забезпечення ефективного контролю за обґрунтованістю потенційного обмеження прав громадян та права особи на справедливий суд.


Відсутність особи у переліку осіб, пов’язаних з провадженням терористичної діяльності, свідчить, що СБУ не має жодних, навіть найменших підстав вважати конкретну особу, причетною до терористичної діяльності. Безпосередньо Служба безпеки України є ключовим ініціатором подання до РНБО України пропозицій про включення осіб до санкційних переліків. Відповідно виникає питання достатньої обґрунтованості таких пропозицій СБУ, які розглядаються РНБО за «закритими дверима», у випадку якщо СБУ навіть не знайшла підстав для включення особи до переліку, який веде Держфінмоніторинг.


Криміналізація ж окремих проявів терористичної діяльності передбачає застосування органів кримінальної юстиції та забезпечення стандартів захисту особи від кримінального обвинувачення. Будь-яке кримінальне переслідування завершується лише вироком неупередженого суду.


До цього моменту будь-яка особа користується презумпцією невинуватості, яка є безапеляційною гарантією особи вважатися невинною у вчиненні злочину, поки вина не буде доведена згідно з законом.


Оскільки «терористична діяльність» є виключно правовою категорією, а не соціальною чи політичною, причетність особи до її вчинення може визначатися за результатом застосування адміністративної (включення до переліку Держфінмоніторингу) чи кримінальної процедури, де останнє слово завжди говорить суд.


У чому ж президент та РНБО перевищили власні повноваження?


Застосування РНБО України та Президентом до громадян України санкцій за критерієм «суб’єкти, які здійснюють терористичну діяльність» без вироку суду чи, хоча б, включення їх до переліку осіб, пов’язаних з провадженням терористичної діяльності, свідчить про реалізацію непритаманних для них функцій. У такий спосіб РНБО України та Президент без судового рішення, розглядаючи «матеріали» СБУ, самостійно проводять кваліфікацію діянь особи, як такої, що причетна до терористичної діяльності, самостійно визначають та застосовують певний набір санкцій до такої особи.


Вказані процедури характерні для судової гілки влади. Проте запропонований РНБО механізм застосування санкцій абсолютно виключає суд з усіх етапів оцінки законності та обґрунтованості інтерпретації правоохоронними органами діянь конкретної особи, що можуть бути підставами для застосування персональних санкцій. А національне законодавство не передбачає участі суду у здійсненні контролю над реалізацією санкцій (виконанням Указів Президента).


За цієї парадигми РНБО та Президент фактично взяли на себе функції «суду», не маючи жодних законодавчих зобов’язань забезпечити загальновизнані стандарти правосуддя, які визнаються достатніми гарантіями незалежності, неупередженості при прийнятті рішень відповідно до закону.


Ще цікавіше, коли Гарант і інші члени РНБО офіційно заявляють, що застосували санкції до громадян України, стверджуючи при цьому, що вони причетні наприклад до «контрабанди», що немає нічого спільного із правовим розумінням «терористичної діяльності».


Єдиним варіантом дій для осіб, які включені до санкційних списків РНБО України, залишається оскарження до суду законності відповідних Указів Президента, якими введено в дію рішення РНБО. Проте такий спосіб не є достатньо ефективним, оскільки не в змозі забезпечити швидке поновлення порушених прав протягом періоду дії застосованих обмежень (до їх скасування), а права особи залишатимуться порушеними і застосовані обмеження не можуть бути нівельовані у ретроспективі.


Остання «санкційна» практика в Україні може розцінюватись як доволі небезпечна у нашому молодому демократичному суспільстві, оскільки створює певні загрози узурпації влади однією із її гілок та погіршенню, у зв’язку з цим, стану прав та свобод людини у країні. На сьогодні відсутні рішення Верховного Суду у справах щодо «громадян України». Важливість його висновків за цієї ситуації важко переоцінити. У будь-якому випадку завжди залишається відкритою дорога до Європейського суду з прав людини.

Автори матеріалів OpenMind, як правило, зовнішні експерти та дописувачі, що готують матеріал на замовлення редакції. Але їхня точка зору може не збігатися з точкою зору редакції Mind.

Водночас редакція несе відповідальність за достовірність та відповідність викладеної думки реальності, зокрема, здійснює факт-чекінг наведених тверджень та первинну перевірку автора.

Mind також ретельно вибирає теми та колонки, що можуть бути опубліковані в розділі OpenMind, та опрацьовує їх згідно зі стандартами редакції.